Lokalni ekonomski monitor: Vodič kroz Poglavlje 20 – Industrijska politika i preduzetništvo (I deo)

Centar lokalne demokratije LDA iz Knjaževca je, u saradnji sa Centrom lokalne demokratije LDA iz Subotice, tokom prve polovine 2020. godine sproveo projekat „Lokalni ekonomski monitor“ u čijem fokusu je, u kontekstu bavljenja temom evropskih integracija u Srbiji, pregovaračko Poglavlje 20 – Preduzetništvo i industrijska politika.

Kao rezultat sprovedenih projektnih aktivnosti, nastala je publikacija “Poglavlje 20 otvoreno: izazovi i perspektive lokalnog ekonomskog razvoja”, čije su autorke prof. dr Sanja Filipović, naučna savetnica Instituta društvenih nauka iz Beograda, i Stanka Parać Damjanović, direktorka Centra lokalne demokratije LDA iz Subotice.

Ovaj svojevrsni vodič kroz Poglavlje 20 je pripremljen u okviru programa za Jačanje kapaciteta organizacija civilnog društva za aktivno učešće u pregovorima o pristupanju Evropskoj unji (EU) kroz određene radne grupe Nacionalnog konventa o EU „Pripremi se za učešće – P2P“ koji zajednički sprovode Centar za evropske politike – CEP, Nacionalna alijansa za lokalni ekonomski razvoj – NALED i Centar savremene politike – CSP. 

Industrijska politika i preduzetništvo su deo pregovaračkog Poglavlja 20.

Evropska komisija pruža opšte smernice vezano za industrijsku politiku i razvoj preduzetništva, ali same politike su u nadležnosti zemalja članica. Generalni direktorat za unutrašnje tržište, industriju, preduzetništvo i mala i srednja preduzeća Evropske komisije može da podrži, koordinira ili dopuni aktivnosti država članica, ali nema dodatna ovlašćenja, niti sprovodi harmonizaciju nacionalnih zakonodavstava.

Svaka zemlja kandidat mora da uskladi svoje nacionalno zakonodavstvo sa pravnim tekovinama Evropske unije u oblasti industrijske politike i preduzetništva, a one se u okviru ovog pregovaračkog poglavlja u najvećem delu sastoje od načela politike i instrumenata koji su sadržani u saopštenjima, preporukama i zaključcima Saveta i nije ih potrebno direktno prenositi u domaće zakonodavstvo. Jedine obavezujuće pravne tekovine u ovom poglavlju su Direktiva 2011/7/EU o borbi protiv zakasnelog plaćanja u komercijalnim transakcijama (Directive 2011/7/EU on combating late payment in commercial transactions) i Preporuka Evropske komisije u vezi definisanja mikro, malih i srednjih preduzeća.

Industrijska politika Evropske unije je bazirana na horizontalnom pristupu i buduće smernice industrijske politike idu u pravcu razvoja konkurentnosti, stvaranja povoljnog poslovnog okruženja u cilju podsticanja investicija, kao i kontinuiranog unapređenja preduzetništva i inovacija. Pored horizontalnih načela i instrumenata, moguće je razvijati i sektorske politike koje su usmerene na razvoj konkurentnosti i pokretanje inicijativa za pojedine sektore industrije.

Poslednje saopštenje Evropske komisije “Investiranje u pametnu inovativnu i održivu industriju – obnovljena strategija EU o industrijskoj politici” (Investing in a smart innovative and sustainable Industry – A renewed EU Industrial Policy strategy (COM2017) 479) je usvojeno u septembru 2017. godine. Ovaj dokument Evropske komisije promoviše industriju baziranu na digitalizaciji, inovacijama i primeni novih tehnologija koje su efikasne u upotrebi resursa i nisu štetne po životnu sredinu (circular and carbon economy). Stoga je ključno usmeravanje investicija u navedene oblasti, ali i dalje unpređivanje znanja i veština zaposlenih, a sve u cilju kreiranja konkurentne industrije na međunarodnom tržištu. U partnerstvu sa državama članicama, regionima, gradovima i privatnim sektorom, evropska industrija treba da bude usmerena na digitalizaciju, inovacije, investicije, internacionalizaciju, unapređenje znanja i veština zaposlenih i tzv. circular and carbon economy.

U martu 2019. godine, Evropski savet je pozvao Evropsku komisiju da predstavi dugoročnu viziju razvoja evropske industrije ukazujući na značaj inovacija, digitalizacije, razvoj globalne konkurencije i razvoja ključnih tehnologija. Savet je identifikovao ključne oblasti intervencije koje treba da omoguće tehnološke promene i održivi razvoj industrije u okviru Strateške agende 2019-2024. Jedan od velikih izazova nove evropske industrijske politike biće kako da se omogući razvoj međunarodno konkurentne industrije, a da se istovremeno neutrališe rizik nejednakosti s obzirom na to da ključne oblasti intervencije (inovacije, digitalizacija) predstavljaju aglomeracije koje su same po sebi održive i što su više koncentisane vode ka sve većim disparitetima u regionalnom razvoju.

Politika u oblasti malih i srednjih preduzeća obuhvaćena je Aktom o malim preduzećima za Evropu (The Small Business Act, SBA), gde se između ostalog insistira na primeni zajedničke definicije malih i srednjih preduzeća.  SBA je usvojio Evropski savet u decembru 2008. godine i ovaj dokument je tada zamenio Evropsku povelju o malim preduzećima, koja je od 2000. godine pružala smernice za razvoj, kako na nivou EU, tako i u državama članicama. Na osnovu godišnjih izveštaja, Evropska komisija je pokrenula i proces revizije SBA na osnovu konsultacija sa zainteresovanim stranama. Kao četiri prioriteta SBA izdvojili su se: unapređenje poslovnog okruženja, bolji pristup finansijama za MSP, unapređenje pristupa novim tržištima i promocija preduzetništva.

U cilju unapređenja industrijske politike i preduzetništva, Evropska unija je razvila posebne programe podrške kojima upravlja Evropska komisija. Program za konkurentnost malih i srednjih preduzeća (Programme for the Competitiveness of Enterprises and Small and Medium-sized Enterprises, COSME) je jedan od najznačajnijih programa za podršku razvoja konkurentnosti malih i srednjih preduzeća i preduzetništva. Za programski period 2014-2020. godine namenjen je budžet od 2,3 milijarde evra. COSME pruža podršku u sledećim oblastima: pristup finansijama, internalizacija i izlazak na druga tržišta, razvoj povoljnog poslovnog okruženja, razvoj preduzetničke kulture, itd. U COSME programu mogu učestvovati i treće zemlje, ali uz obavezu plaćanja kontribucije. Pored COSME programa izvesni oblici podrške razvoja konkurentnosti preduzeća mogu se finansirati i putem HORIZON 2020 programa.

Status poglavlja u Republici Srbiji

Republika Srbija je prihvatila pravne tekovine EU koje se odnose na preduzetništvo i industrijsku politiku i navela je da ne očekuje nikakve teškoće u sprovođenju pravnih tekovina EU do svog punopravnog članstva.

Sastanak eksplanatornog skrininga za pregovaračko poglavlje 20 održan je 2. i 3. aprila 2014. godine u Briselu. Kompletan materijal sa eksplanatornog skrininga je dostupan na sajtu Kancelarije za EU integracije. Na eksplanatornom skriningu predstavnici Evropske komisije su istakli da poglavlje 20 uglavnom čine „meke“ pravne tekovine uz izuzetak Direktive 2011/7/EU, čije su odredbe obavezujuće za države članice, odnosno, zemlje kandidati treba da ih implementiraju u nacionalno zakonodavstvo do 16. marta 2013. godine. Republika Srbija je ispunila ovaj zahtev s obzirom na to da je polovinom decembra 2012. godine usvojila Zakon o rokovima izmirenja novčanih obaveza u komercijalnim transakcijama (Sl. glasnik, 119/2012) koji je u primeni od 31. marta 2013. godine. Zakon je u najvećoj meri usklađen sa Direktivom, a odredbe koje još uvek nisu usklađene biće predmet usklađivanja do ulasku Republike Srbije u EU.

Druga napomena Evropske komisije se odnosila na definiciju malih i srednjih preduzeća koja je data u Preporuci Evropske komisije (COMMISSION RECOMMENDATION of 6 May 2003 concerning the definition of micro, small and medium-sized enterprises 2003/361/EC). Definicija malih i srednjih preduzeća je posebno važna u kontekstu državne pomoći, pa je u Republici Srbiji ova definicija kroz Uredbu o pravilima za dodelu državne pomoći najvećim delom usklađena sa evropskom definicijom u Preporuci Evropske komisije. Jedina neusklađenost se odnosi na nepostojanje kategorije mikro preduzeća, što spada u nadležnost Ministarstva finansija Republike Srbije.

Uz to je bitna napomena da je od 1. aprila 2013. godine započeta primena novog Zakona o javnim nabavkama, koji je usklađen sa dokumentom Evropske komisije European code of best practices facilitating access by SMEs to public procurement contracts. Ovim Zakonom povećana je efikasnost sprovođenja procedure javne nabavke i obezbeđena je transparentnost javnih nabavki kroz efikasno korišćenje portala javnih nabavki. Sa radom je otpočeo i registar ponuđača čime je značajno unapređen postupak javnih nabavki i smanjena su administrativna opterećenja za privredu jer se podaci potrebni za dokazivanje ispunjenosti obaveznih uslova za učešće u postupku javne nabavke ne moraju svaki put iznova dostavljati, već su sadržani u registru.

Bilateralni skrining je održan 1. jula 2014. godine u Briselu. Agenda je napravljena u konsultaciji sa predstavnicima Evropske komisije, a prema temama sa eksplanatornog skrininga. Prezentacijama je pokriveno devet tema: 1) Industrijska politika (Ministarstvo privrede); 2) Politika razvoja malih i srednjih preduzeća/definicija MSP/Finansiranje MSP (Ministarstvo privrede); 3) Zakon o rokovima izmirenja novčanih obaveza u komercijalnim transakcijama (Ministarstvo finansija i Uprava za trezor); 4) Programi EU (CIP/COZME, HORIZONT 2020, KOPERNIKUS) (Ministarstvo privrede, Ministarstvo prosvete, nauke i tehnološkog razvoja i Agencija za zaštitu životne sredine); 5) Inovaciona politika (Ministarstvo prosvete, nauke i tehnološkog razvoja); 6) Prerađivačka industrija (Ministarstvo privrede); 7) Odbrambena industrija (Ministarstvo odbrane); 8) Građevinska industrija (Ministarstvo građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture); 9) Turizam (Ministarstvo trgovine, turizma i telekomunikacija).

Nakon sastanka bilateralnog skrininga dostavljeni su odgovori na dodatna pitanja Evropske komisije i održan još jedan sastanak u Beogradu sa predstavnikom DG NEAR, zaduženim za izradu Izveštaja sa skrininga. Nacrt Izveštaja dostavljen je na komentare predstavnicima Ministarstva privrede, preko Kancelarije za evropske integracije. Nacrt izveštaja je razmatran od strane radnog tela za proširenje i zemlje u pristupnim pregovorima za EU – COELA.

Pregovaračka pozicija Republike Srbije za poglavlje 20 je definisana u januaru 2017. godine, a poglavlje 20 je zvanično otvoreno 27. februara 2017. godine. U Zajedničkoj poziciji konstatovano je da pregovaračko poglavlje 20 može biti privremeno zatvoreno isključivo kada se Evropska komisija saglasi da je ispunjeno sledeće merilo: “Republika Srbija treba da izradi i započne sprovođenje sveobuhvatne industrijske strategije, koju podržava sistem indikatora za evaluaciju i merila koja su predložena na osnovu politike Evropske unije relevantne za industriju.” To podrazumeva da Republika Srbija treba da “unapredi svoje kapacitete za kreiranje industrijskih politika, pre svega, kroz uspostavljanje sistema jasnih merila, indikatora i kritičkih pregleda stručnjaka, i da dostavlja redovne izveštaje o sprovođenju Komisiji.”

Prema Izveštaju Evropske komisije za 2019. godinu, za poglavlje 20 je navedeno da je neophodno „razviti sveobuhvatnu industrijsku politiku zasnovanu na načelima EU, a korišćenjem zaključaka iz sprovođenja pametne specijalizacije (preporuka kao i u prethodnom Izveštaju) i uložiti napore za povećanje predvidljivosti poslovnog okruženja, sa naglaskom na direktnije uključivanje poslovnog sektora u proces regulacije i rešavanje pitanja nepredvidljivih parafiskalnih nameta.“

Kada je reč o industrijskim instrumentima, konstatovano je da Republika Srbija i dalje koristi budžetske subvencije za otvaranje novih radnih mesta kao podsticaj za priliv stranih direktnih investicija. Trenutna podrška za investicije daje prioritet proizvodnji, ali bi nalazi iz strategije pametne specijalizacije trebali da ukažu da li neki sektori zaslužuju veću podršku od drugih. Isto tako, sugerisano je da je potrebno razviti nove instrumente podrške kako bi se bolje odgovorilo na potrebe privrede, a naročito obezbediti podršku za razvoj inovativnih preduzeća. Ocenjeno je da je disciplina plaćanja i dalje slaba, te da je neophodno usklađivanje nacionalnih pravila plaćanja, zateznih kamata, ubrzanog postupka povraćaja i obeštećenja sa pravilima koja su definisana Direktivom 2011/7/EU o borbi protiv zakasnelog plaćanja u komercijalnim transakcijama (Directive 2011/7/EU on combating late payment in commercial transactions). Posebno je ukazano da je neophodno obezbediti da se preduzeća i svi socijalni partneri pravovremeno konsultuju o svim nacrtima novih zakona koji se odnose na poslovanje.

Evropska komisija je u svom izveštaju konstatovala da se Program ekonomskih reformi u okviru strukturne reforme unapređenja konkurentnosti prerađivačke industrije, pre svega, bavi procesom i administrativnim koracima u izradi nove strategije industrijske politike, a izostavlja se razvoj novih instrumenata, što ukazuje na niske ambicije politike u ovoj oblasti.

Vlada Republike Srbije usvojila je Deklaraciju o pregovaračke pozicije za poglavlje 20 u januaru 2017. godine kao jedan od koraka kojim Republika Srbija potvrđuje i prihvata tekovine EU u poglavlju 20. U Deklaraciji se ističe da „Preduzetništvo i industrijska politika, i biće u poziciji da ih u potpunosti sprovede do stupanja u članstvo onako kako one glase na dan 1. jula 2016. godine. Republika Srbija će sprovesti preostale pravne tekovine, tj. tekovine nastale nakon 1. jula 2016. godine, do stupanja u članstvo EU, u skladu sa rezultatima pregovora u ovom poglavlju.“

Republika Srbija ne zahteva specifična prilagođavanja u ovom poglavlju. Strukturne reforme odnose se prvenstveno na promenu zakonodavnog i administrativnog okvira poslovanja sa ciljem poboljšanja poslovnog okruženja, kao i mere koje su direktno usmerene na promociju novih investicija i razvoj privatnog preduzetništva. Prilikom oblikovanja i pripreme politika i instrumenata koji se odnose na unapređenje konkurentnosti industrije, Republika Srbija se u velikom meri vodi odredbama Člana 173, Ugovora o funkcionisanju EU i uz puno uvažavanje principe otvorenosti i konkurentnosti tržišta. Drugim rečima, nastoji da ubrza neophodna strukturna prilagođavanja svoje industrije, stvori okruženje povoljno za razvoj privatne preduzetničke inicijative i malog biznisa, podstakne međusobnu saradnju preduzeća i nastoji da u što većoj meri unapredi konkurentnost koja je bazirana na boljoj iskorišćenosti istraživačkih potencijala i inovacijama. Republika Srbija je odlučna u nameri da poveća konkurentnost nacionalne privrede i njenu integrisanost u međunarodne ekonomske tokove, ostvari rast investicija i unapredi poslovno okruženje za razvoj privatnog preduzetništva.

U procesu donošenja politika, Republika Srbija se operedelila za primenu modela ciklusa politika (Policy cycle model) i kreiranje politika zasnovanih na činjenicama (Evidence based policy making). Drugim rečima, prilikom definisanja javnih politika koristiće se statistički i analitički podaci, uključujući rezultate evaluacije primene ranijih javnih politika i mera. Posebna pažnja u procesu kreiranja i realizacije industrijske politike i politike razvoja preduzetništva, posvećena je konsultacijama sa privatnim poslovnim sektorom preko relevantnih poslovnih udruženja, kao što su Privredna komora Srbije (PKS), Unija poslodavaca, Asocijacija malih i srednjih preduzeća, Savet stranih investitora, bilateralne privredne komore, NALED – Nacionalna asocijacija za lokalni ekonomski razvoj. Nefinansijska podrška unapređenju konkurentnosti privredi, pre svega malih i srednjih preduzeća, na regionalnom nivou, pruža se kroz mrežu akreditovanih regionalnih razvojnih agencija (ARRA).

Uvažavajući pravne tekovine i smernice EU, kao i Zakon o planskom sistemu, Republika Srbija je 5. marta 2020. godine usvojila Strategiju industrijske politike za period 2021-2030. godine. Ovaj dokument predstavlja strateški pravac delovanja i sprovođenja industrijske politike kojim je definisan ključni cilj i pet posebnih ciljeva, kao i set mera za postizanje definisanih ciljeva. Pored toga, u pripremi je i prateći Akcioni plan za prvi izveštajni period 2021-2023. godine, kojim su bliže definisane aktivnosti, nadležne institucije za njihovo sprovođenje i predviđeni budžet. Pored toga, neophodno je definisati eksterne mehanizme kontrole i evaluacije sprovođenja ne samo ovog dokumenta, nego i svih drugih, kako bi se pravovremeno reagovalo i izbegli propusti. Bitno je da realizacija ove strategije mora biti u skladu sa dugim razvojnim politikama, kao što je Strategija pametne specijalizacije koja je takođe usvojena krajem februara 2020. godine.

Politika razvoja malih i srednjih preduzeća i razvoja preduzetništva je definisana u okviru Strategije za podršku razvoja malih i srednjih preduzeća, preduzetništva i konkurentnosti za period od 2015. do 2020. godine („Službeni glasnik RS”, broj 35/15) koja je usvojena početkom 2015. godine, a ove godine bi trebalo da se počne da se radi nova strategija.

Instrumenti politike preduzetništva i industrijske politike obuhvataju finansijsku podršku i regulatorne mere, kao i odgovarajuće kapacitete na nacionalnom, regionalnom i lokalnom nivou. Inovacije, a posebno tokom pandemije COVID-19 i u vremenu „nove“ realnosti dolaze od preduzetnika koji imaju ideju a proizvod plasiraju na tržište. Međutim, veliki izazov za opstanak predstavljaju uslovi poslovanja, podsticajno okruženje i dostupnost finansijskih sredstava. U Srbiji su banke i dalje dominantne finansijske institucije i preduzetnici se uglavnom finansiraju iz bankarskih kredita, a mogućnost dobijanja kredita zavisi od likvidnosti preduzeća. Tržište drugih finansijskih izvora još uvek nije razvijeno, a neplaćanje dospelih obaveza prema bankama može preduzeće dovesti do bankrotstva.

Ovaj tekst je objavljen u okviru projekta „Lokalni ekonomski monitor”, uz finansijsku pomoć Evropske unije. Za sadržinu ove publikacije isključivo su odgovorni organizacija civilnog društva Centar lokalne demokratije LDA i ta sadržina nipošto ne izražava zvanične stavove Evropske unije. Projekat je deo programa „Pripremi se za učešće”, koji implementiraju Centar lokalne demokratije LDA, Centar za evropske politike – CEP, Nacionalna alijansa za lokalni ekonomski razvoj – NALED i nezavisni medijski portal – European Western Balkans.

Povezani članci:

Lokalni ekonomski monitor: Preduzetništvo u doba korone – ili se prilagodi, ili katanac na bravu

Lokalni ekonomski monitor: Žensko i omladinsko preduzetništvo – put kojim se teže i ređe ide

Lokalni ekonomski monitor: Novca za razvoj preduzetništva nikad više nije bilo, nedostaje znanja

(Magločistač)